Перекрёстное субсидирование: устаревший механизм защиты потребителя

Хотя проблематика перекрестного субсидирования не один год в фокусе внимания профильного ведомства и отраслевого сообщества, прийти к единому знаменателю, который устраивал бы все заинтересованные стороны, пока не удается.

Директор Центра отраслевых исследований и консалтинга Финансового университета при правительстве РФ Ирина Золотова считает, что без последовательной политики в области «перекрестки» мы не сдвинемся с мертвой точки, а то и, образно говоря, спустимся на этаж ниже. Как это предотвратить, она рассказала в интервью «ЭПР».

– Председатель Комитета Госдумы по энергетике Павел Завальный называет перекрестное субсидирование одной из самых больных и вечных проблем отрасли. Согласны ли вы с этим? Почему так сложно идет и обсуждение, и практическая реализация решений в этой области?

– К счастью, еще пока не «вечная», но в 2022 году мы отметим 30‑летний юбилей данной, бесспорно, больной проблемы. Напомню, к этому году объем перекрестного субсидирования в отрасли, согласно стратегии развития электросетевого комплекса, должен был составить в соответствующих ценах примерно 80 миллиардов рублей, то есть почти в четыре раза меньше текущей величины. И это только так называемая «сетевая перекрестка» – то есть учтенная в тарифах на услуги по передаче электроэнергии. Надо понимать, что на оптовом рынке электроэнергии и мощности тоже существует данный механизм, и объем «оптовой перекрестки» оценивается почти в 100 миллиардов рублей.

Болезненность решения проблемы связана с «социальным» характером данного механизма. В 90‑е годы в целях поддержки населения были приняты решения по сдерживанию роста цен на электроэнергию для данной группы. Издержки отрасли, в том числе «за граждан», несли прочие потребители. В итоге, несмотря на неоднократно принимавшиеся меры по ликвидации перекрестного субсидирования, сегодня цены на электроэнергию для прочих потребителей на 41 % выше цен для населения, что противоречит экономической логике. К слову, в СССР наблюдалась обратная зависимость – тарифы для населения были в полтора-два раза выше цен для промышленных потребителей и отражали реальные издержки, связанные с энергоснабжением различных групп потребителей. Дело в том, что население потребляет электроэнергию на низком уровне напряжения, а его энерго­снабжение сопряжено с затратами на передачу электроэнергии по сетям высокого, среднего и низкого уровней напряжения.

Чтобы завтра «проснуться» и констатировать, что перекрестное субсидирование в отрасли ликвидировано, необходимо одномоментно поднять цены на электроэнергию для бытовых потребителей в полтора-два раза. Очевидно, данный шаг вызовет недовольство граждан. Во-первых, из‑за психологической неготовности платить за электроэнергию больше, ведь население привыкло к текущим ценам. Однако чем дольше мы практикуем данный механизм, тем сложнее решать проблему «перекрестки». При этом вопрос стоимости электроэнергии связан не только с уровнем тарифов, но и с объемами потребления. Выходит, пока цены на ресурс, в нашем случае – на электроэнергию, не будут относительно высокими, заниматься энергоэффективностью и снижать платеж за электроэнергию за счет данной составляющей домохозяйства не станут. Вот такой замкнутый круг.

Во-вторых, и это ключевой момент – низкая платежеспособность граждан. Аналитика, собранная Центром отраслевых исследований и консалтинга Финуниверситета, показывает, что «безболезненно» ликвидировать перекрестное субсидирование возможно лишь в том случае, если минимальные среднедушевые доходы в месяц будут составлять не менее 27 тысяч рублей в текущих ценах. При таком сценарии расходы на оплату электроэнергии для граждан продолжат занимать от 0,5 % до 1 % в доходах населения. В настоящее же время среднемесячные доходы более половины россиян менее 27 тысяч рублей.

– Кто должен отвечать за исправление ситуации – законодатель, профильное ведомство, игроки рынка?

– Исторически введение данного механизма было инициативой правительства в целях социальной поддержки граждан. Инструмент был «в духе того времени», неоднократно принимались меры по его исключению из регуляторной практики.

Механизм «перекрестки» используется преимущественно в развивающихся государствах. Государственная политика стран с переходной экономикой, в том числе России, должна быть направлена на полное исключение данного инструмента поддержки граждан. Защита малоимущих должна реализовываться посредством адресных субсидий.

Сегодня вопрос не в том, кто «ответчик» или инициатор, а в готовности решать проблему не на словах, а на деле – это, на мой взгляд, как ни крути, означает рост цен на электроэнергию для населения большими темпами, чем инфляция. При этом важно создать комплекс работающих эффективных мер по поддержке малоимущих граждан. Ключевая задача – обеспечить последовательность в решении проблемы «перекрестки», чтобы мы все‑таки приближались к целевому ориентиру, а не возвращались к исходной точке или не опускались на этаж ниже.

– Какие механизмы помогут ликвидировать «классическую» сетевую перекрестку? На какие эффекты мы сможем выйти?

– Единственным обоснованным и действенным механизмом для решения данной проблемы является доведение тарифов для населения до экономически обоснованного уровня. Эта задача, как я уже упоминала, не решится одномоментно, нужно подходить к ее реализации поэтапно. Прежде всего, следует ежегодно преду­смотреть опережающие темпы роста цен для населения и приравненных категорий потребителей по сравнению с прочими потребителями.

Рост цен для населения, например, в размере 6 % ежегодно при отмене льготного коэффициента 0,7 позволит к 2030 году сократить объемы перекрестного субсидирования в «сетевой» части в два раза. Реальный срок ликвидации объема «сетевой перекрестки» в электроэнергетике, накопленного за всю историю существования данного механизма, составляет не менее 20 лет.

По нашим расчетам, прирост тарифа для граждан в размере 10 % ежегодно может снизить объем «перекрестки» через пять лет в три раза. Так что, еще раз подчеркну, это вопрос готовности решать проблему.

В целях поддержки малоимущих целесообразно применять действующий механизм поддержки незащищенных слоев населения в части оплаты жилищно-коммунальных услуг. В соответствии с законодательством при превышении доли оплаты ЖКУ выше установленной правительством максимально допустимой доли расходов на оплату коммунальных услуг (от 10 % до 22 % в зависимости от региона) гражданин имеет право на получение субсидий. По оценкам нашего центра, речь идет приблизительно о 8 % населения России.

Кроме того, в качестве компенсационной меры считаю правильным введение дифференцированных тарифов на электроэнергию по объемам потребления или так называемой социальной нормы, включая применение соответствующих эффективных параметров данного механизма с точки зрения решения рассматриваемой задачи – ликвидации перекрестного субсидирования.

Установление социальной нормы в объеме 300 кВт-ч в месяц на домохозяйство, как предлагалось Минэнерго России, позволит лишь стагнировать текущий объем перекрестного субсидирования, так как всего в 6 регионах наблюдается превышение указанного порога. Но, на мой взгляд, это можно считать позитивным фактором, учитывая, что проблема, о которой мы говорим, существует не одно десятилетие.

Снижение величины социальной нормы до среднероссийского уровня в 225 кВт-ч на домохозяйство в месяц позволит к 2022 году сократить объем перекрестного субсидирования на 15 %. При установлении «социальной» ступени на уровне не выше 175 кВт-ч сокращение объемов будет еще более существенным.

Дифференциация тарифов в зависимости от объемов потребления электроэнергии широко распространена в мире, ее основная цель – поощрение энергосбережения. Но принцип един – чем больше потребляешь, тем выше для тебя цена. К примеру, объем социальной нормы потребления на человека в месяц в Швеции составляет 120‑150 кВт-ч, во Франции – 100 кВт-ч, в Казахстане (в столице страны) – 90 кВт-ч (140 кВт-ч для квартир с электроплитами). В США норма потребления электроэнергии устанавливается для каждого штата и зависит от различных факторов (среднее потребление домохозяйств в округе, сезонность, наличие системы газоснабжения). При этом разница между тарифом в пределах нормы потребления и сверх нее разнится более чем в два раза. В зарубежных странах также действует система государственных субсидий для малоимущих.

– Павел Завальный считает, что «перекрестка» искажает экономику отрасли, делает непрозрачной структуру формирования цены на электроэнергию, не дает развиваться конкуренции. Проблему, по его мнению, нужно решать в увязке с повышением эффективности сетевого комплекса и энергетики в целом. Наиболее рациональным подходом, по мнению депутата, был бы рост цен для населения по схеме «инфляция плюс», а для промышленности – «инфляция минус», или не выше инфляции. На выравнивание сетевых тарифов между группами потребителей по такой схеме потребуется 12‑15 лет. При этом рост тарифов для населения сверх инфляции ежегодно должен составлять около 6 %. Поддерживаете ли вы такой подход?

– Согласна. Как я и говорила выше, для сокращения объемов перекрестного субсидирования необходим опережающий темп роста тарифов на электроэнергию для населения по сравнению с ценами для прочих потребителей, и при этом «разрыв в темпах» должен быть значимым. Чтобы достичь существенных результатов в решении данной проблемы через 15 лет при росте цен на электроэнергию для населения в 6 %, цены для прочих потребителей должны повышаться ежегодно не более чем на 3 %. Конечно, данное условие «работает» только в действующих правилах игры для участников рынка, в том числе в части стоимости мощности, приобретаемой с оптового рынка, а также при сохранении на перспективу текущего уровня инфляции в 4 %.

Дополнительно отмечу: прирост цен на электроэнергию для населения в 6 % не приведет к серьезному давлению на уровень инфляции, вклад такого роста в индекс потребительских цен составит 0,075 процентных пункта.

На самом деле проблема постоянного роста цен на электроэнергию для промышленности несет серьезный негативный эффект. Дальнейшее «перекладывание» нагрузки на промышленных потребителей может привести к тому, что перекладывать будет не на кого – субсидирующие группы будут искать альтернативные источники энергии.

Как показал анализ цен на электроэнергию для промышленного сектора в странах со схожей структурой бытового и промышленного потребления электроэнергии (Бельгия, Германия, Финляндия, Румыния), текущий предел роста цен на электроэнергию для промышленности в среднем по России, превышение которого может привести к тому, что крупные потребители перейдут на собственные источники электроэнергии, составляет не более чем 1,2‑1,4 раза от текущего уровня, или 2‑3 % ежегодно. Кто будет покрывать издержки энергетиков при уходе крупных потребителей на собственную генерацию? Ответ очевиден – население, причем ценовая нагрузка может быть существенна. Опять замкнутый круг.

Проблему перекрестного субсидирования нельзя решать только в плоскости тарифного регулирования, «за счет одних только тарифных решений». Это системная задача, напрямую связанная с доходами и платежеспособностью граждан, с механизмами обеспечения социальной поддержки населения, в том числе через адресные бюджетные субсидии.

– Ирина, проблема перекрестного субсидирования – это проблема исключительно России? Сталкивались ли с ней другие страны?

– Безусловно, мы смотрели ценовой профиль потребителей электроэнергии в странах Европы и США. Ключевой тренд – это превышение цен на электроэнергию для бытового сектора над ценами для индустриальных потребителей примерно в полтора-два раза. При наличии существенного разрыва в ценах на электроэнергию для населения в России и странах Европы – европейский уровень цен на электроэнергию для граждан в три-пять раз выше российского, – цены на электроэнергию для промышленных потребителей в России уже сопоставимы с ценами на энергию в ряде европейский стран.

Вместе с тем, подчеркну, что такая картина наблюдается в развитых странах. В большинстве развивающихся стран и странах постсоветского пространства используется механизм перекрестного субсидирования. Основные причины те же – социальная поддержка граждан, бедность населения.

В Индии промышленные потребители субсидируют бытовых потребителей электроэнергии и потребителей в сельской местности уже более 20 лет. Средние тарифы на электроэнергию для промышленности за 10 лет здесь увеличились в 1,8 раза. Несмотря на то, что тарифы для бытовых и сельских потребителей за это же время выросли более чем в два раза, они составляют всего 24 % от тарифа для промышленных потребителей, то есть почти в четыре раза меньше.

Однако превышение роста тарифов за последнее десятилетие положительно сказывается на сокращении объемов перекрестного субсидирования. Правительство Индии поставило цель к 2030 году минимизировать масштаб пе­рекрестного субсидирования и перейти на блочные тарифы, которые будут увеличиваться в соответствии с увеличением объема потребления электроэнергии, то есть по аналогии с обсуждаемой в России «социальной нормой».

В Новой Зеландии до реформы электроэнергетики в 1990-х годах предприятия платили за электроэнергию больше, чем домохозяйства. Начиная с 1991 года темпы роста цен на электроэнергию для бытового сектора превышали темпы роста цен для крупных коммерческих потребителей, что позволило поэтапно ликвидировать перекрестное субсидирование. Для поддержки малоимущих используется механизм адресной социальной помощи.

В Белоруссии в 2017 году тариф на электроэнергию для промышленных предприятий превышал тариф для населения почти в два раза. Проблема «перекрестки» в республике также решалась опережающими темпами роста цен на электроэнергию для населения по сравнению с ценами для прочих потребителей, однако совокупно за десятилетие цены для промышленности росли быстрее, чем для граждан: в восемь и в пять раз соответственно. Сегодня снижение перекрестного субсидирования и соответствующий рост тарифов для населения, по мнению правительства Республики Беларусь, должны быть увязаны с увеличением доходов граждан.

Есть и другие примеры «алогичного» соотношения цен на электроэнергию для бытовых и прочих потребителей, например, в европейских государствах, менее экономически развитых по сравнению с соседями: так, на Мальте, в Сербии, Северной Македонии и Косово цена электроэнергии для населения ниже, чем для промышленности на 10‑20 %.

Важный аспект – это отсутствие перекрестного субсидирования в развитых странах. Данный механизм используется преимущественно в развивающихся государствах. Государственная политика стран с переходной экономикой, в том числе Российской Федерации, должна быть направлена на полное исключение данного инструмента поддержки граждан: цена на электроэнергию для населения должна покрывать реальные издержки по производству, передаче и распределению энергии данной группе потребителей. Защита малоимущих граждан должна реализовываться посредством адресных субсидий.

– Какие инициативы, направленные на решение данной проблемы, вы могли бы отметить?

– В настоящее время обсуждается несколько инициатив, но, на мой взгляд, предлагаемые меры не нацелены на решение проблемы: это, скорее, «меры ради мер», а ряд из них может и вовсе привести к нарастанию проблемы.

В частности, законопроект о перераспределении объемов перекрестного субсидирования на потребителей ФСК ЕЭС: его реализация приведет к снижению тарифной нагрузки для региональных промышленных потребителей, но объемы перекрестного субсидирования не уменьшатся. Следовательно, облегчение ценового бремени в регионах будет, скорее, иллюзией, нежели реальным решением проблемы.

Еще одна инициатива – проект приказа Федеральной антимонопольной службы по расчету величины и ставки перекрестного субсидирования. Данное решение не направлено на ликвидацию (сокращение) перекрестного субсидирования, реализация проекта приведет лишь к перераспределению объемов перекрестного субсидирования между уровнями напряжения для прочих потребителей и изменению соответствующих тарифов на услуги по передаче электроэнергии. Реализация рассматриваемых инициатив никак не отразится на уровнях цен на электроэнергию для населения, не решит проблему перекрестного субсидирования, просто произойдет перераспределение бремени перекрестного субсидирования между субсидирующими потребителями. Вместе с тем, возможна ценовая «разгрузка» крупных промышленных потребителей.

Если и говорить о перераспределении объемов перекрестного субсидирования, главным образом в целях исключения отрицательной «перекрестки», стоит исходить из цены альтернативного энергоснабжения. Другими словами, при определении ставки перекрестного субсидирования и соответствующих уровней тарифов по уровням напряжения в качестве «предельного ориентира» стоит учитывать стоимость электроэнергии от потенциальной распределенной генерации.

– Каким вы видите потенциал решения проблемы относительно «новых» видов перекрестного субсидирования (рыночные надбавки, в тепле и т.д.)?

– Как говорится, новое – это хорошо забытое старое. В 2013 году мы прекратили практику договоров «последней мили», а сегодня рассматриваем инициативу по перераспределению объемов перекрестного субсидирования на потребителей ФСК.

В 2015 году было успешно ликвидировано межтерриториальное перекрестное субсидирование, и вот, спустя пару лет, снова возвращаемся к использованию данного механизма, вводя для потребителей ценовых зон оптового рынка электроэнергии и мощности «дальневосточную» и «крымскую» надбавку.

«Перекрестка» между видами деятельности в связи с включением выпадающих доходов от льготного технологического присоединения в тарифы на услуги по передаче энергии – это уже новый вид, «действующий» с 2014 года.

На мой взгляд, без последовательности политики в рамках решения проблемы перекрестного субсидирования мы будем вновь возвращаться на исходную позицию, а может, и вовсе начнем считать этажи с «ground floor».

-------------------------------------------------------------------

Хотите оперативно узнавать о выходе других полезных материалов на сайте "ГИС-Профи"?
Подписывайтесь на нашу страницу в Facebook.
Ставьте отметку "Нравится", и актуальная информация о важнейших событиях в энергетике России и мира появится в Вашей личной новостной ленте в социальной сети.